美国纺织品特别保障措施对我国的影响及对策
2014-08-28 00:00:00
摘要：本文以中美贸易争端的近期动向为背景，从法律实体与程序两方面介绍了美国提出纺织品特别保障措施的法律依据，指出我国政府作为应对的主要力量除在双边框架内寻求解决方案外，更应当从战略上尽量减小此案对未来纺织品特别保障措施案的先例影响。
关键词：中美贸易争端 纺织品特别保障措施 应对措施
. . 2005年8月18日,在旧金山联合举行的中美纺织品第三轮贸易谈判未能达成协议，双方商定第四轮磋商八月底举行。双方在原则性问题上存在一些分歧。中方再三强调，中美之间的出口顺差不是伤害美国经济的缘由。美国方面希望本次磋商给制造商们带来更多的确定性。他认为两天的会谈取得了实质性进展。中方对于美方提交的协议，给予了详尽和具有实质性的回应。9月6日,中国同欧盟经过长达半个多月的磋商,对中国出口欧盟的被配额阻于港口的纺织品进行有条件入关,初步解决了争端。纺织品贸易正在成为中国同相关国家贸易争端的一个热点问题。
. . 中美之间的纺织品贸易争端由来已久。2003年11月17日，美国政府纺织品协议执行委员会 (CITA) 宣布对中国生产的三种纺织品实行特别保障措施。12月24日，美方正式通知我国政府。从该日起，进入美国的原产于中国的针织布、睡衣及胸衣均受到不超过前一年进口量百分之七点五的配额限制。这不仅对国内生产这三种产品的企业、以及包括农牧业在内的上游企业造成严重的负面影响。更为严重的是，美国这一行动可能只是即将浮出水面的冰山一角，我国的这三种纺织品还面临着遭其它世界贸易组织（以下简称“WTO”）成员配额限制的危险。基于国内纺织业从业人员将近一亿人的现实，这不能不成为一个关系到中国全球化经济利益的重要问题。
. . 尽管报刊文章上对此问题已有许多深入精辟的分析，但对纺织品保障措施认识上仍存在一些误区。比如，有文章认为美国此举在中国赴美采购团出发在即，表现缩小贸易逆差的意愿的情况下做出“显得突然”。这反映出对美方的工作程序不够了解。根据美国政府有关程序，对这三种纺织品是否实施保障措施的决定应该在2003年11月17日前做出，因此，该决定与中国赴美采购团“撞车”纯属巧合。还有一种观点认为美国生产三种纺织品的从业人员远远少于中国，美国政府此举不公正。抛去美国政府决策是否符合世贸组织法不说，此种观点忽略了纺织品贸易保障条款是针对保护美国国内产业利益而设，美国政府并无权衡国外产业利益的义务。不久前，温家宝总理提出解决中美贸易争端的五项原则，其中之一就是避免贸易问题政治化。这既是对美国朝野近期喧嚣的反华评论的反击，也是对国内企业界的要求。在中美贸易争端中，我们应该有理有力的维护我国利益不受世界贸易保护主义的损害。单纯口头抗议，甚至威胁抵制，恐怕于事无补。鉴于此，本文将首先介绍分析美国对华实施纺织品贸易保障的法律依据，并在此基础上提出中国政府可采取的对策。
一．美国对我国纺织品实施特别保障措施的法律依据
（一）实体规定
根据WTO于1994年通过的《纺织品与服装协定》，大多数纺织品的全球贸易配额在2004年底都将被取消。但是，出于对中国纺织品在进入世贸组织后挤占世界市场的担心，以美国为首的WTO的一些成员在中国入世谈判期间对中国的纺织品提出了更多的条件。这就是《中国加入工作组报告书》（以下简称“报告书”）的第242段和第246段所规定的“特定产品过渡性保障措施”。
. . 根据报告书第242段，在全球纺织品贸易配额取消后的四年内，各成员在某些情况下仍有权对中国的纺织品采取特别限制措施：“如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱”。“在接到磋商请求后，中国同意将对磋商所涉及的…产品控制在…不超过当月前最近的14个月的前12个月进入该成员数量的7.5%的水平”。
. . 另据第246段，进口国的有关主管机关在判定“市场扰乱”时，可以具体考虑以下客观因素：(1) 调查对象（中国）产品的进口量；(2) 进口对该WTO成员市场中同类或直接竞争产品价格的影响；(3) 进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。美国在中国加入世贸组织议定书通过后制定的贸易法中对“市场扰乱”的定义与《报告书》基本一致。
（二）程序规定
. . 美国政府于2003年5月21日颁布《关于审理公众要求实施中国进口纺织与服装保障措施的程序》（以下简称“审理程序”），完成国内立法工作，具体规定了特别保障条款的实施程序。
. . 根据《审理程序》，纺织品保障措施的主管机关为纺织品协议执行委员会。该委员会由来自国务院、财政部、商务部、劳工部以及贸易代表办公室的代表组成，商务部代表担任主席，委员会的行政事务由商务部的纺织品贸易办公室承担。任何有资格的实体如企业、行会或工会均可提出对中国纺织品实施保障措施的申请。如申请信息充分，该委员会则颁布立案通知并邀请公众对申请提出书面评论意见。公众评论期为60天，在此期间，该委员会将由主席为首审阅评论意见，并在公众评论期结束后投票决定是否向中国提出磋商要求。
综上所述，特别保障措施是中国在入世时所作出的一项相当特殊的承诺。首先，从适用对象上来看，其仅仅针对的是原产于中国的产品，而一般情况下，WTO所允许的其他保障措施则仅针对产品，对所有成员均适用，是“对事不对人”。其次，根据《报告书》和美国国内立法的规定，只要美国单方面认定中国的纺织品对本国产品贸易造成了市场扰乱，即可要求与中国政府进行磋商。“市场扰乱”的标准采用诸如“实质性损害”等措辞，比反倾销或一般保障条款中采用的“严重损害”的要求要低。另外，“重要原因”不同于“唯一原因”，不要求该原因在若干因素中处于主导地位或比其他因素更显重要，这显然减轻了美国国内申请人在申请时的举证责任，从而向其提供了较传统的反倾销诉讼更为便利的贸易保护手段。可以预见，这些不利因素都会给中国企业应对磋商谈判增加不小的难度。
二. 我国政府应取之对策
. . 笔者认为，在此次中美贸易磋商谈判中，我国政府的基本策略应当包括两方面。一方面是正面一战，通过对“市场扰乱”判定标准的准确把握，促使中美双方及早达成双方满意的解决方案；另一方面，即使磋商无果，我国政府也应当从战略上尽量减小此案对未来纺织品特别保障措施案的先例影响。
（一）促使中美双方及早达成双方满意的解决方案
美国对华三类产品实施特别保障措施的基础显然在于“市场扰乱”四个字。根据纺织品协议执行委员会目前公开的申请人提供的数据，原产于中国的三类进口产品是否对美国市场构成扰乱是值得推敲的。
. . 1.进口数量。在本案中，根据美国国内申请人在申请书中提供的数据，我们可以发现，原产于中国的三类进口产品数量的增长均集中发生在2002年，如针织布的进口量在该年增长5％，胸衣增长15％，睡衣增长20％，这是中国入世后纺织品配额放开，国际大分销商直接进入中国采购所带来的直接后果。但另一方面，本案并非是因为全球性的生产过剩和经济不景气而导致进口激增，在中国产品进口数量增长的同时，美国国内市场也在增长。而且，美国国内的申请人对进口量的变化有多年丰富的经验，也有充足的机会应对竞争。在这种情况下，中国产品进口数量的增长幅度，特别是如针织布这样小规模慢速的增长，是否足以导致美国市场的扰乱，是值得讨论的。
. . 2.实质性损害或实质性损害威胁。根据美国申请人的数据，美国产品占本国市场的份额和中国进口产品所占之份额似乎处于此消彼长的状态。对此，我国政府可以聘请经济师对实质性损害或实质性损害威胁的指控进行评估，并且应当在一个统一的商业背景下，综合考虑与该产业所处状况有关的所有因素，比如，生产设备的闲置，公司不能在合理赢利水平上运作，失业或就业不足，生产，销售，库存，生产能力和生产利用，生产率，利润，资本支出以及研发支出等。
. . 3.因果关系。进口数量的增长必须是导致国内生产同类或直接竞争产品的产业实质性损害或实质性损害威胁的重要原因。我国政府应当首先在经济师的协助下，找出其他导致实质性损害或实质性损害威胁的原因，比如企业兼并和经济不振可能使受进口竞争影响的厂家和未受影响的厂家均处于类似状况，又比如来源于其他国家的进口也有可能导致短期扰乱。在此基础上，我国政府应进一步分析中国产品进口数量的增长是否直接导致了产业损害的发生，以及产品进口数量的增长是否仅仅是产业损害的次要原因。
. . 4.实施特别保障措施对美国国内申请人和消费者的影响。保障措施的实施并不能使美国国内申请人成为更强大的或是具有持续发展力的产业，反而只能靠牺牲国内消费者的利益给其带来暂时的支持。我国政府可以通过同美国消费者团体合作，提供证据表明低廉的纺织品的重要性，从而在磋商中取得战略性的效果。
（二）寻求其他解决渠道，减小本案的先例影响
. . 在必要情况下，我国政府应该利用世贸组织贸易争端解决机制（DSB），抗议美国对我纺织品的特别保障措施，以达到缩小不利影响的目的。贸易争端解决机制规则相对美国、欧盟国内法而言更合理、更公正。在现有的体制框架下，发展中国家应积极利用这一机制解决与发达国家的贸易争端。从更深远的意义考虑，将此次纺织品贸易争端提交世贸争端解决机制，是更好地熟悉游戏规则、应对将来可能出现的更多、更复杂的贸易纠纷作“热身运动”的举措。
. . 同时，值得我们重视的是，美国是尊崇“自由裁量权”的判例法国家。这一特点表现在此次纺织品贸易纠纷中，即是其对于特别保障措施中的一些关键概念，往往根据自己对概念的理解和利益的需要，自行选择其所依据的法律进行解释和操作。本案不仅向美国业界发出了一个错误的信号，也必定会给将来的中美乃至其他国家与中国之间的贸易开创了一个先例，其结果对未来的纺织品特别保障措施案无疑有引导性的作用。未来的有关当事方就很可能以此为先例，对中国出口和其国内产业的大片灰色地带进行自由解释。其他世贸组织成员也可以援用中国纺织品特别保障条款对中国纺织品设限。目前，欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰和印度等国都对中国纺织品实施了特殊保障政策。对此，为保护我国纺织品行业的长足发展，即使本案磋商无果，为避免美国及其他发达国家和地区掌握先发优势，我国政府应当强调特别保障措施的实施是基于本案特殊的事实，利用外交手段积极斡旋，争取在对我国有利的范围内解决争端，以免鼓励美国国内其他企业和其他世贸组织成员借特别保障措施条款构筑对我国纺织品的贸易壁垒。
. . 纺织品特别限制措施是一个有着极端敏感性的问题，能否有力应对、如何应对直接影响到中国经济发展与就业等诸多问题。政府应成为引导纺织企业应对特别保障措施的主要力量。当前，我国政府除可以根据世贸组织及美国法的规定，在“市场扰乱”和因果关系上依法进行反驳外，主要应将应对的重点放在寻求一种较好的贸易摩擦和争端解决机制上，以进行多渠道、多层次的信息传达，而不应局限于其采用何种谈判形式。这种机制应该能够确保各方严格遵守WTO规则，把纺织品争端限制在贸易领域，防止其向政治领域、其他产业领域扩大化，力争将保障措施影响降低到最小程度。
关键词：中美贸易争端 纺织品特别保障措施 应对措施
. . 2005年8月18日,在旧金山联合举行的中美纺织品第三轮贸易谈判未能达成协议，双方商定第四轮磋商八月底举行。双方在原则性问题上存在一些分歧。中方再三强调，中美之间的出口顺差不是伤害美国经济的缘由。美国方面希望本次磋商给制造商们带来更多的确定性。他认为两天的会谈取得了实质性进展。中方对于美方提交的协议，给予了详尽和具有实质性的回应。9月6日,中国同欧盟经过长达半个多月的磋商,对中国出口欧盟的被配额阻于港口的纺织品进行有条件入关,初步解决了争端。纺织品贸易正在成为中国同相关国家贸易争端的一个热点问题。
. . 中美之间的纺织品贸易争端由来已久。2003年11月17日，美国政府纺织品协议执行委员会 (CITA) 宣布对中国生产的三种纺织品实行特别保障措施。12月24日，美方正式通知我国政府。从该日起，进入美国的原产于中国的针织布、睡衣及胸衣均受到不超过前一年进口量百分之七点五的配额限制。这不仅对国内生产这三种产品的企业、以及包括农牧业在内的上游企业造成严重的负面影响。更为严重的是，美国这一行动可能只是即将浮出水面的冰山一角，我国的这三种纺织品还面临着遭其它世界贸易组织（以下简称“WTO”）成员配额限制的危险。基于国内纺织业从业人员将近一亿人的现实，这不能不成为一个关系到中国全球化经济利益的重要问题。
. . 尽管报刊文章上对此问题已有许多深入精辟的分析，但对纺织品保障措施认识上仍存在一些误区。比如，有文章认为美国此举在中国赴美采购团出发在即，表现缩小贸易逆差的意愿的情况下做出“显得突然”。这反映出对美方的工作程序不够了解。根据美国政府有关程序，对这三种纺织品是否实施保障措施的决定应该在2003年11月17日前做出，因此，该决定与中国赴美采购团“撞车”纯属巧合。还有一种观点认为美国生产三种纺织品的从业人员远远少于中国，美国政府此举不公正。抛去美国政府决策是否符合世贸组织法不说，此种观点忽略了纺织品贸易保障条款是针对保护美国国内产业利益而设，美国政府并无权衡国外产业利益的义务。不久前，温家宝总理提出解决中美贸易争端的五项原则，其中之一就是避免贸易问题政治化。这既是对美国朝野近期喧嚣的反华评论的反击，也是对国内企业界的要求。在中美贸易争端中，我们应该有理有力的维护我国利益不受世界贸易保护主义的损害。单纯口头抗议，甚至威胁抵制，恐怕于事无补。鉴于此，本文将首先介绍分析美国对华实施纺织品贸易保障的法律依据，并在此基础上提出中国政府可采取的对策。
一．美国对我国纺织品实施特别保障措施的法律依据
（一）实体规定
根据WTO于1994年通过的《纺织品与服装协定》，大多数纺织品的全球贸易配额在2004年底都将被取消。但是，出于对中国纺织品在进入世贸组织后挤占世界市场的担心，以美国为首的WTO的一些成员在中国入世谈判期间对中国的纺织品提出了更多的条件。这就是《中国加入工作组报告书》（以下简称“报告书”）的第242段和第246段所规定的“特定产品过渡性保障措施”。
. . 根据报告书第242段，在全球纺织品贸易配额取消后的四年内，各成员在某些情况下仍有权对中国的纺织品采取特别限制措施：“如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱”。“在接到磋商请求后，中国同意将对磋商所涉及的…产品控制在…不超过当月前最近的14个月的前12个月进入该成员数量的7.5%的水平”。
. . 另据第246段，进口国的有关主管机关在判定“市场扰乱”时，可以具体考虑以下客观因素：(1) 调查对象（中国）产品的进口量；(2) 进口对该WTO成员市场中同类或直接竞争产品价格的影响；(3) 进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。美国在中国加入世贸组织议定书通过后制定的贸易法中对“市场扰乱”的定义与《报告书》基本一致。
（二）程序规定
. . 美国政府于2003年5月21日颁布《关于审理公众要求实施中国进口纺织与服装保障措施的程序》（以下简称“审理程序”），完成国内立法工作，具体规定了特别保障条款的实施程序。
. . 根据《审理程序》，纺织品保障措施的主管机关为纺织品协议执行委员会。该委员会由来自国务院、财政部、商务部、劳工部以及贸易代表办公室的代表组成，商务部代表担任主席，委员会的行政事务由商务部的纺织品贸易办公室承担。任何有资格的实体如企业、行会或工会均可提出对中国纺织品实施保障措施的申请。如申请信息充分，该委员会则颁布立案通知并邀请公众对申请提出书面评论意见。公众评论期为60天，在此期间，该委员会将由主席为首审阅评论意见，并在公众评论期结束后投票决定是否向中国提出磋商要求。
综上所述，特别保障措施是中国在入世时所作出的一项相当特殊的承诺。首先，从适用对象上来看，其仅仅针对的是原产于中国的产品，而一般情况下，WTO所允许的其他保障措施则仅针对产品，对所有成员均适用，是“对事不对人”。其次，根据《报告书》和美国国内立法的规定，只要美国单方面认定中国的纺织品对本国产品贸易造成了市场扰乱，即可要求与中国政府进行磋商。“市场扰乱”的标准采用诸如“实质性损害”等措辞，比反倾销或一般保障条款中采用的“严重损害”的要求要低。另外，“重要原因”不同于“唯一原因”，不要求该原因在若干因素中处于主导地位或比其他因素更显重要，这显然减轻了美国国内申请人在申请时的举证责任，从而向其提供了较传统的反倾销诉讼更为便利的贸易保护手段。可以预见，这些不利因素都会给中国企业应对磋商谈判增加不小的难度。
二. 我国政府应取之对策
. . 笔者认为，在此次中美贸易磋商谈判中，我国政府的基本策略应当包括两方面。一方面是正面一战，通过对“市场扰乱”判定标准的准确把握，促使中美双方及早达成双方满意的解决方案；另一方面，即使磋商无果，我国政府也应当从战略上尽量减小此案对未来纺织品特别保障措施案的先例影响。
（一）促使中美双方及早达成双方满意的解决方案
美国对华三类产品实施特别保障措施的基础显然在于“市场扰乱”四个字。根据纺织品协议执行委员会目前公开的申请人提供的数据，原产于中国的三类进口产品是否对美国市场构成扰乱是值得推敲的。
. . 1.进口数量。在本案中，根据美国国内申请人在申请书中提供的数据，我们可以发现，原产于中国的三类进口产品数量的增长均集中发生在2002年，如针织布的进口量在该年增长5％，胸衣增长15％，睡衣增长20％，这是中国入世后纺织品配额放开，国际大分销商直接进入中国采购所带来的直接后果。但另一方面，本案并非是因为全球性的生产过剩和经济不景气而导致进口激增，在中国产品进口数量增长的同时，美国国内市场也在增长。而且，美国国内的申请人对进口量的变化有多年丰富的经验，也有充足的机会应对竞争。在这种情况下，中国产品进口数量的增长幅度，特别是如针织布这样小规模慢速的增长，是否足以导致美国市场的扰乱，是值得讨论的。
. . 2.实质性损害或实质性损害威胁。根据美国申请人的数据，美国产品占本国市场的份额和中国进口产品所占之份额似乎处于此消彼长的状态。对此，我国政府可以聘请经济师对实质性损害或实质性损害威胁的指控进行评估，并且应当在一个统一的商业背景下，综合考虑与该产业所处状况有关的所有因素，比如，生产设备的闲置，公司不能在合理赢利水平上运作，失业或就业不足，生产，销售，库存，生产能力和生产利用，生产率，利润，资本支出以及研发支出等。
. . 3.因果关系。进口数量的增长必须是导致国内生产同类或直接竞争产品的产业实质性损害或实质性损害威胁的重要原因。我国政府应当首先在经济师的协助下，找出其他导致实质性损害或实质性损害威胁的原因，比如企业兼并和经济不振可能使受进口竞争影响的厂家和未受影响的厂家均处于类似状况，又比如来源于其他国家的进口也有可能导致短期扰乱。在此基础上，我国政府应进一步分析中国产品进口数量的增长是否直接导致了产业损害的发生，以及产品进口数量的增长是否仅仅是产业损害的次要原因。
. . 4.实施特别保障措施对美国国内申请人和消费者的影响。保障措施的实施并不能使美国国内申请人成为更强大的或是具有持续发展力的产业，反而只能靠牺牲国内消费者的利益给其带来暂时的支持。我国政府可以通过同美国消费者团体合作，提供证据表明低廉的纺织品的重要性，从而在磋商中取得战略性的效果。
（二）寻求其他解决渠道，减小本案的先例影响
. . 在必要情况下，我国政府应该利用世贸组织贸易争端解决机制（DSB），抗议美国对我纺织品的特别保障措施，以达到缩小不利影响的目的。贸易争端解决机制规则相对美国、欧盟国内法而言更合理、更公正。在现有的体制框架下，发展中国家应积极利用这一机制解决与发达国家的贸易争端。从更深远的意义考虑，将此次纺织品贸易争端提交世贸争端解决机制，是更好地熟悉游戏规则、应对将来可能出现的更多、更复杂的贸易纠纷作“热身运动”的举措。
. . 同时，值得我们重视的是，美国是尊崇“自由裁量权”的判例法国家。这一特点表现在此次纺织品贸易纠纷中，即是其对于特别保障措施中的一些关键概念，往往根据自己对概念的理解和利益的需要，自行选择其所依据的法律进行解释和操作。本案不仅向美国业界发出了一个错误的信号，也必定会给将来的中美乃至其他国家与中国之间的贸易开创了一个先例，其结果对未来的纺织品特别保障措施案无疑有引导性的作用。未来的有关当事方就很可能以此为先例，对中国出口和其国内产业的大片灰色地带进行自由解释。其他世贸组织成员也可以援用中国纺织品特别保障条款对中国纺织品设限。目前，欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰和印度等国都对中国纺织品实施了特殊保障政策。对此，为保护我国纺织品行业的长足发展，即使本案磋商无果，为避免美国及其他发达国家和地区掌握先发优势，我国政府应当强调特别保障措施的实施是基于本案特殊的事实，利用外交手段积极斡旋，争取在对我国有利的范围内解决争端，以免鼓励美国国内其他企业和其他世贸组织成员借特别保障措施条款构筑对我国纺织品的贸易壁垒。
. . 纺织品特别限制措施是一个有着极端敏感性的问题，能否有力应对、如何应对直接影响到中国经济发展与就业等诸多问题。政府应成为引导纺织企业应对特别保障措施的主要力量。当前，我国政府除可以根据世贸组织及美国法的规定，在“市场扰乱”和因果关系上依法进行反驳外，主要应将应对的重点放在寻求一种较好的贸易摩擦和争端解决机制上，以进行多渠道、多层次的信息传达，而不应局限于其采用何种谈判形式。这种机制应该能够确保各方严格遵守WTO规则，把纺织品争端限制在贸易领域，防止其向政治领域、其他产业领域扩大化，力争将保障措施影响降低到最小程度。