[简介]嘉兴市昌盛路陈永根等十四户居民状告嘉兴市政府、市建设局行政违法，不向他们发放规划许可证案，经过两级法院半年多的审理，日前已经判决。省高级法院终审判决认为，嘉兴市建设局五年多中收到了十四户的申请发证的申请；作为主管局依法有发证的义务；确认其对陈永根等14人提出的申请未及时履行审查职责的行政行为违法。并承担本案全部诉讼费。而对于告市政府案，省高院认为，市政府不是法定的发证义务人，监督职责不同于直接发证职责，因此撤销一审驳回诉讼请求的判决，改判驳回了原告的起诉。 附: 十四拆迁户打赢行政官司 浙江省高院判决嘉兴市建设局不作为违法 　　□《民主与法制时报》浙江专稿／陈原 　　浙江省嘉兴市陈永根等14户居民状告嘉兴市政府、市建设局行政违法，不向他们发放规划许可证案，经过两级法院半年多的审理，日前已经判决。省高级法院终审判决认为，嘉兴市建设局5年多中曾收到14户的申请发证的申请，但作为主管局却未及时履行审查职责的行政行为，属不作为违法，并承担本案全部诉讼费。而对于告市政府案，省高院认为，市政府不是法定的发证义务人，监督职责不同于直接发证职责，因此撤销一审驳回诉讼请求的判决，改判驳回原告的一审起诉。 　　1996 年12月，嘉兴市秀城区嘉北乡政府同嘉兴市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，受让位于嘉兴昌盛北路约10亩土地，使用年限为50年；规定的土地使用条件为“农贸市场项目”。但嘉北乡政府一直未能实施农贸市场项目建设，于是其通过招商，动员陈永根等14户受让这些土地进行桃捣?褚稻???颜饪橥恋乩?闷鹄础Ｏ缯??信担??杏玫毓婊?牡髡?屯恋刂さ纳笈??ㄉ栊砜芍ぜ胺坎?さ纳炅欤?加上缯??涸鸢炖怼? 　　14户以每亩10万元的受让价，受让了这些土地。1997 年1月20日，嘉北乡政府同14户分别签订了《国有土地使用权转让协议书》，并为他们填写了《土地登记申请表》，办理了土地权属登记的“一切事宜”。嘉兴市土地管理局审查后，签署审核同意变更土地受让主体和用地性质?意见为“同意初审意见，准予登记，商服用地。”嘉兴市政府在申请表中最后审批确认：“同意土地局意见准予登记发证。”盖了市政府的土地审批章，向14户颁发了正式的土地证，注明土地用途为“商服”?用地期限为到2037 年1月7日止。至此，市政府确认了乡政府的转让土地行为和改变土地性质行为，14户得到了合法的可以建商业服务用房的土地证。后来，嘉北乡划归嘉兴市经济开发区管理。 　　按《城市规划法》第31条规定，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经审查批准后，由土地管理部门划拨土地。也就是说，规划许可是前置程序，市政府既然已经向14户发放了土地证，乡政府又是包干全部土地和规划审批手续的?那么，发给这14户“规划证”本是应有之义。在1997 年放样建房时，嘉兴市经济开发区城建局局长、嘉北乡分管乡长、乡土管办、城建办都到现场为14户进行定位放样，14户按照嘉兴市总体规划，建成了昌盛路上临街的1万多平方米五层商服用楼房。建房3年多，一直以合法房产存在?从未有哪个行政机关说其违法?也从来没有主管机关要他们办理规划证。14户则一直在要求乡政府按承诺尽快统一为其办理好房产证。 　　随着开发区的发展和房地产的升温，昌盛路地块开始有房地产公司成片开发。在14户建房3年后的2000 年8月29日，乡政府和开发区拆违办突然变卦说14户的房子是“违章建筑”。同年9月6日，开发区清理和拆违办又发出“通知”，称经清查认为14户的房产“没有办理建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，属违法建筑”；用地项目改变了规划性质，属“违规建设用地”；因此属于“拆违范围对象”。凡在9月8日前不签订协议的，将采取强制拆除。 　　14户向嘉兴市委和市府送达了请愿书，指出自己持有合法的“商服”性质明确的土地证；手续不全是政府行为造成的?“拆违办”无权回收市政府发的土地证，也无权对土地作价回收。其中12户还直接到市政府上访，提出补办手续发给房产证、制止违法行政行为的请求。副市长将请求材料交办给开发区拆违办。 　　但“拆违办”坚持要拆，并贴出公告，限14户于2000 年10月13日之前送回土地证和住房钥匙，领取补偿款。有8户坚决不办理，“拆违办”便将其中6户房子拆得四面通风。拆房中还发生了殴斗事件。14户向市政府提出了不服拆违的行政复议。市政府不予受理，理由是“开发区拆违办不具备行政主体资格”。这之后，拆房停止，但2年多中对14户的发证请求?有关政府部门既不答复也不办理。 　　2003 年3月13日，“拆违办”和开发区城建分局又联合向14户发出通知，限“3月17日前自行拆除”。3月29日，14户的生活用水全部被停。陈永根等14户居民再次向市政府申请行政复议。这次市政府作出了《行政复议决定书》，明确认定“开发区拆违办”和“开发区城建分局”都不是行政主体，没有独立行政的资格，其拆迁《决定》、《协议》和《通告》都是违法无效的。在拿到复议决定书后，14户直接向市政府、市建设局送达了《关于再次要求补办规划许可证和房产证的申请书》?然迟迟得不到答复，遂向嘉兴市中级法院提起了两场行政诉讼，分别告市政府（因为是发土地证者和监督建设局者）和市建设局不作为违法，要求判令被告发放规划证和房产证。嘉兴中院以5年来原告从未申请过发证为由，驳回14户的诉讼请求。一审两场官司虽都败诉，但原告不服，即向浙江省高级法院提出了上诉。著名行政法学家应松年教授、浙江京衡律师事务所高级律师陈有西、行政诉讼部律师黄海萍代理了14户原告的诉讼。 　　浙江省高级法院公开开庭审理了该两案，认为：经查核，陈永根等14户居民向市建设局多次提出过要求颁证的申请，而被告对此未予审查，因而其在法定期限内既不予颁证又未予答复，属不履行法定职责。于是省高院作出了本文开头所述的终审判决。 　　据悉，14户原告将立即办理相关手续，要求被告审核发证，同时将就违法拆迁中所受到的损失提出国家赔偿请求。 附: 本所代理嘉兴十四拆迁户打赢行政官司 省高级法院判决嘉兴市建设局不作为违法 市建设局称就是不发证还要拆房 嘉兴市昌盛路陈永根等十四户居民状告嘉兴市政府、市建设局行政违法，不向他们发放规划许可证案，经过两级法院半年多的审理，日前已经判决。省高级法院终审判决认为，嘉兴市建设局五年多中收到了十四户的申请发证的申请；作为主管局依法有发证的义务；确认其对陈永根等14人提出的申请未及时履行审查职责的行政行为违法。并承担本案全部诉讼费。而对于告市政府案，省高院认为，市政府不是法定的发证义务人，监督职责不同于直接发证职责，因此撤销一审驳回诉讼请求的判决，改判驳回了原告的起诉。 1996年12月，嘉兴市秀城区嘉北乡人民政府同嘉兴市土地管理局签订 《国有土地使用权出让合同》，受让位于嘉兴昌盛北路约10亩土地，使用年限为50年；规定的土地使用条件为“农贸市场项目”， 《合同》规定如果约定开工日期满一年未动工的，应缴纳已付金的15-20%的闲置费，连续两年不建设的，出让方无偿收回。但乡政府一直未能实施农贸市场项目建设。其后，乡政府通过招商，动员陈永根等 14户受让这些土地进行商业服务业经营，把这块土地利用起来。乡政府承诺，所有用地规划的调整和土地证的审批，建设许可证的申领，房产证的申领，都由乡政府负责办理。14户以每亩 10万元的受让价，受让了这些土地。1997年1月20日，秀城区嘉北乡政府同十四户分别签订了《国有土地使用权转让协议书》，乡里委托干部为他们办理土地权属登记的“一切事宜”。嘉兴市土地管理局审查后，签署审核同意变更土地受让主体和用地性质。 意见为 “同意初审意见，准予登记，商服用地。” 嘉兴市人民政府在申请表中最后审批确认：“同意土地局意见准予登记发证。”盖了市政府的土地审批章，向14户颁发了正式的土地证 。 至此，市政府确认了乡政府的转让土地行为和改变土地性质行为，十四户得到了合法的可以建商服用房的土地证。后来，嘉北乡划归嘉兴市经济开发区管理。 在97年放样建房时，嘉兴市经济开发区城建局局长、嘉北乡分管乡长、乡土管办、城建办都到现场为十四户进行定位放样，并要求他们在两年内必须将房屋建造完毕，否则将按土地法规定收回土地使用权。 从1997年底， 14户按照嘉兴市总体规划，统一规划、统一布局、统一层高，建成了昌盛路上临街的10000多平方米五层商服用楼房。建房三年多，一直以合法房产存在。从未有哪个行政机关说其违法。也从来没有主管机关要他们办理规划证。十四户则一直在要求乡政府按承诺统一为其办理好房产证。随着开发区形势和房地产的升温，昌盛路地块开始有房地产公司成片开发。而该十四户已建房正处于临街地段。开发区有人开始谋划以违章为由要拆掉十四户的房产。在他们建房三年后的2000年8月29日，乡政府和开发区拆违办突然变卦说十四户的房子是“违章建筑”。通知他们开会要拆违。 乡政府、 嘉兴经济开发区管理委员会、 市建设局、临时机构“开发区拆违办”开始多管齐下对十四户进行联合“执法”，要强行拆除他们的10000多平方米房产。而对他们的 申请、请愿、上百次上访，要求政府履行法定义务，批准补办手续发给房产证，各政府部门互相推托，拒不办理。2000年9月6日，“嘉兴经济开发区清理和拆除违法建筑领导小组办公室”又发出“通知”， “该违法建筑必须在公告公布的时限内自行拆除，否则将采取强制拆除。” 十四户立即向市长电话投诉反映。市政府转办后，“拆违办”向市府谎报《违法建筑处理结果的报告》，说十四户已经“理解拆违”。十四户又向嘉兴市委和发土地证的嘉兴市政府送达了书面《请愿书》 ，指出他们有合法的“商服”性质明确的土地证； “拆违办”无权越权回收市政府发的土地证，也无权对土地作价回收。12户还直接到市政府上访，向被告提出补办手续发给房产证、制止违法行政行为的请求。 副市长将请求材料通过信访渠道交办给“市开发区拆违办”。 “拆违办”又照样以同样理由向信访办报一个《关于12户“请愿书”的回复函》，坚持要拆。 “拆违办” 叫了民工将6户房子拆得四面通风，从五楼到一楼的水泥地板全部打通，造成既成事实，震慑其他不服户。拆房中造成了殴斗事件。十四户向市政府提取出了不服拆违的行政复议，市政府作出了《不予受理通知书》，理由是“开发区拆违办不具备行政主体资格”。这个答复 确认了“拆违办”没有作出行政决定的资格。 这之后，拆房停止，但二年多中对十四户的发证请求既不答复也不办理。2003年3月13日，“拆违办”和嘉兴市建设局经济开发区分局又联合向十四户发出《通知》，称根据“市容环境整治大会战指挥部”的要求，“迎接撤地建市29周年”，又要按2000年《协议》拆除 “违法建筑”，并限 “3月17日前自行拆除”，否则强制拆除，“2000年10月协议不再履行”。 3月29日， 将 14户的生活用自来水全部停了。 在一再上访要求无法解决问题后， 十四户无奈到本所要求法律帮助。本所指派陈有西、黄海萍律师，代理他们再次向嘉兴市政府申请行政复议。嘉兴市政府依法办事，作出了《行政复议决定书》，明确认定“开发区拆违办”和“开发区城建分局”都不是行政主体，没有独立行政的资格，其拆迁《决定》、《协议》和所有《拆迁通告》都是违法无效的。在拿到复议决定后，十四户汲取以前教训，直接向市政府、市建设局送达了《关于再次要求补办规划许可证和房产证的申请书》。在迟迟得不到答复的情况下，向嘉兴市中级法院提出了两场行政诉讼，告市政府（因为是发土地证者和监督建设局者）和市建设局不作为违法，要求判令被告发放规划证和房产证。但一审十四户都被判败诉，嘉兴中级法院以“五年来群众从未申请过发证”为由，判决全部驳回十四户的诉讼请求。十四户原告不服，即向浙江省高级法院提出了上诉。著名行政法学家应松年教授、本所主任陈有西律师、行政诉讼部律师黄海萍代理了十四户原告的诉讼。 浙江省高级法院年前公开开庭审理了该两案，于最近作出判决确认：陈永根等14人向市建设局提出了要求颁证的申请，而被告对此未予审查，因而其在法定期限内既不予颁证又未予答复，属不履行法定职责。原审法院认定上诉人陈永根等人未提供证据证明自己已申请，属事实不清。上诉人的上诉理由成立，应予采信；被上诉人的答辩理由不能成立，不予采信。 本案是土地拆迁中行政行为违法的典型案例。涉及群众五年群访和社会稳定。群众在本案中没有任何过错，政府内部的扯皮和官僚主义、自以为是、滥用职权，以及房地产开发中的利益驱动，使百姓被折腾了整整五年。本所在代理本案中，坚持依法办理，多次说服群众不扩大事态，不要上访，要相信法律渠道能解决问题。通过正常方式为群众维护了合法权益。但判决后，嘉兴市建设局对法院终审判决有强烈抵触情绪，不总结自己违法行政的教训，反而拒不发证，向十四户扬言“规划改变了，这个证就是不能发，房子还是要拆。”但从未向群众出示合法的规划改变的手续。而且，现在的规划改变，也不能对抗当时市政府发的商服性质明确的合法土地证。只能按重新征用办理。十四户原告在全国人代会期间又再次向嘉兴市政府上访。 事态还会进一步扩大。十四户目前已经向嘉兴开发区管理委员会和市建设局提出违法拆迁的国家赔偿请求，要求其对6户被拆房人和其他有损失的原告赔偿960余万元。因为市政府《复议决定书》和省高院判决书已经无可争议地确定了其拆迁行为的违法性，违法必须赔偿。依《国家赔偿法》的规定，行政研究二个月期限过后，原告将直接向法院起诉申请国家赔偿。此案目前正在办理中。