宁波市政府受理宁海十五村农民 要求镇政府归还非法占用850亩土地案 2004年3月9日，宁波市人民政府正式通知本所，受理本所代理的宁海县强蛟镇上渔村等十五村村委会要求镇政府归还被占用的850余亩围垦土地的复议申请。本案的被申请人为宁海县人民政府，复议请求为要求给十五村颁发团结塘854亩集体土地所有权证。该行政不作为案已经历时多年，涉及十五村数万群众权益，有多次群访闹事苗头。特别是上百亿投资的国家重点工程强蛟电厂项目上马，拉动了周边的地价，村干部和群众焦急心态尤甚，要求解决的呼声日益强烈。由于村委会已经请律师出面以法律渠道申请解决，几次人代会期间群访均被律师和村干部劝阻。本次市政府受理复议，使本案正式进入法制轨道，将由复议人依法作出决定。结束了十五村多年投诉无门的局面。 七十年代初期，为响应国家扩大耕地面积、增加粮食生产的号召，当时的宁海县革命委员会提出要围垦完成团结塘、高湖塘、群英塘、旗门塘等四个海塘等共围涂造田15500亩工程。在县委的领导下，宁海薛岙公社、峡山公社（本案被告强蛟镇前身，1992年4月5日峡山镇、薛岙乡合并成强蛟镇至今）两个公社的包括本案十五村在内的各村农民，依靠集体力量，积极参加围涂造田运动，一起围垦位于象山港内的被事后起名为“团结塘”等海塘地的海涂。 根据从宁海县档案馆、水利局等行政主管机关的历史材料证据和当时直接负责的区、公社老领导的证言，1969年10月15日，原宁海县桥头胡区区委成立了围垦团结塘工程指挥部，技术上服从宁海县水利电力局指导和指挥。水利电力局文件规定：围垦该塘的指导思想是“民办为主、国家为辅”，按照农田水利建设的“三主”方针，团结塘为一民办工程，国家给予必要的补助。围垦海涂所需资金主要依靠社、队集体自筹，按民工投入劳动力工数分地。国家补少量炸药材料经费，前后共补助投资了40多万，主要是对围垦中造闸门、涵洞驳岸等所需“三材”费用，以无偿支持、补助农民，不参与分配。各乡以投工股份形式合股投资，当时全区8个公社除山水公社外，其余7个公社落实11.5股联合围垦，薛岙公社为两股，分配方法为：坚持“谁投资，谁受益”的原则，待围垦结束后，按各公社投股多少，将土地分给各公社，由各公社按实际投入劳动力工数分配至各村集体所有。 团结塘工程历时5年，在1975年底完成。十五村农民共投入166950天工时，完成33万方工程量。期间数千民工刮风下雪大潮海浪露宿滩涂艰苦奋斗，不少民工受伤，有的在堵口时被海浪卷走。十五村作出了巨大牺牲。完工后，当时的宁海县桥头胡区政府将该塘土地分配至各公社，再由各公社分配至各大队（村），当时的薛岙公社分得土地后，将土地分配至各大队（村），即现在的十五个村。本案涉及的十五村共分得土地为854亩。自1976年起，十五村村民开始实际使用和耕种。但后来，政、经合一的“薛岙人民公社”，以办集体桔场发展效益农业为由将各村的土地收归公社“集中管理”，承诺分配给各村收益。此后薛岙人民公社就以“薛岙桔场”的名义长期占有了十五个村的土地。并且获取本该由原告所得的土地收益，一直没有分配给原告村民任何收益。经本所律师调查，团结塘的实际占有人“薛岙桔场”是一个既没有进行过企业登记，也没有经过民政登记的无主体资格者，是受人民公社委托的临时内设机构。公社撤消、政经合一的体制消灭后，这个“桔场”实际上已经不复存，是宁海县强蛟镇政府占有了该地的管理权和收益权。按照《土地法》规定，城镇土地国家所有，由县以上政府管理，镇政府无权管理；农村土地集体所有，隶属于村级集体，镇级基层行政性政府亦无权占有。更何况历史事实是公社通过当时的“一大二公”观念非法占有了农民的合法劳动所得的土地。无论按当时政策，还是按现在浙江省人大通过的《浙江省滩涂围垦管理条例》，该土地均明确属于十五村村民集体所有，但村民多年中虽然进行了无数次要求，当地政府均以各种理由既不归还土地，又不发给集体土地登记证，使侵权事实延续至今。 2003年10月份，本所经过慎重审查、调查和初步取证后，决定受理十五村村委会的代理请求，为其依法争取权益。本所采取发送《律师函》形式同宁海县人民政府协商，提交了全部我们调查到的证据。请求政府充分考虑农民利益，从维护社会稳定的角度，为十五村农民及时颁发集体土地所有权证。但政府没有答复。12月1日，本所在商请宁海县人民政府未果的情况下，向宁海县国土资源局递交了颁发集体土地所有权证的申请。根据宁海国土资源局的对外承诺，其受理单位申请办理土地权属登记的时间为25个工作日。之后，本所律师多次向其询问发证进展情况，但其均以浙江省至今为止没有颁发过集体土地所有权证为由推托。事实上，国土部早有要求集体土地登记发证的规章，杭州市在2003年7月10日，已经向西湖区楼下镇杨牌楼村颁发过集体土地所有权证。 2004年1月1日，本所考虑到宁海县国土资源局只是宁海县政府颁发土地证的受托机关，故根据法律规定，再次直接向宁海县人民政府递交了要求为团结塘854亩土地确权，颁发集体土地所有权证的申请。但仍没有收到任何答复。至1月26日作为时限已到，其行为已经构成行政不作为。 本所仍以最大努力想在行政渠道解决问题，不轻易上法院。3月2日，本所依据《复议法》规定，向宁波市政府递交了行政复议申请书，要求市政府责令宁海县人民政府纠正不作为行为，立即为十五村颁发集体土地所有权证。宁波市人民政府收到申请书后，在2004年3月2日通知本所正式受理该申请，承办律师亦在当天通知了十五村村民代表。 全国“两会”期间，十五村村民代表多次向本所反映，本案进入法律程序将近半年，村民对宁海县人民政府的不满情绪较为强烈，纷纷表示要进京上访。要求最强烈的就是当年流血流汗的民工和村干部，他们组成的十五村的“老年协会”实际上成了该次惟权的主力军。本所得知后，第一时间指派律师到宁海，说服村民应当通过法律程序解决问题，放弃上访念头，将可能出现的影响社会稳定的情况消除在萌芽状态。 现十五村村民代表均表示，宁波市政府受理其复议案，是政府依法行政的表现，也是本案进入法律程序的一个有益讯号。温总理在十届人大二次会议的政府工作报告中，明确指出“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重”。故此，十五村全体村民期望政府尽快落实他们的合理请求，为他们颁发854亩农地集体土地所有权证。